Pasado, presente y futuro del impuesto de la plusvalía municipal

“El pleno del Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad y nulidad del sistema objetivo de cálculo de la base imponible del impuesto de plusvalía”, así rezaba la nota informativa nº 102/2021, publicada el 3 de noviembre en la web del Tribunal Constitucional.

Si algún impuesto suscitaba una gran controversia era el impuesto popularmente conocido como la plusvalía municipal. Con la última sentencia, el Tribunal Constitucional le ha dado la puntilla al anular la fórmula de cálculo en la que se basaba su devengo incluso en los casos en los quea transmisión de los inmuebles y terrenos urbanos se realizaba con ganancias. Con esta última resolución del Tribunal Constitucional, impuesto de la plusvalía es ya el pasado.

Informa el periódico La Región que varios juzgados de lo contencioso de Galicia, en los que el impuesto se había recurrido, han comenzado a anular las liquidaciones de la plusvalía y a devolver los importes, al aplicar la sentencia del Tribunal Constitucional. La Concejalía de Hacienda de Ourense a su vez, dice el periódico, se está viendo obligada a devolver los importes de las liquidaciones que ha realizado y que habían sido reclamados y,según sus cálculos, “podría detraer de los ingresos de las arcas municipales del Concello de Ourense al menos 1,5 millones de euros”.

En la sentencia, el Tribunal Constitucional pone unos límites a las reclamaciones de los contribuyentes y a las autoliquidaciones susceptibles de revisión: las que sean firmes en vía administrativa o judicial y las provisionales o definitivas no impugnadas o pedido su rectificación, todas ellas en el momento de dictarse la sentencia. Esas son las excepciones de la sentencia. En todos los demás casos, los ayuntamientos y los juzgados y tribunales tienen que cumplir la sentencia. Y tienen que hacerlo sin demora, excusas o pretextos, sean cuales sean los motivos aducidos por los sujetos pasivos del impuesto, pues la sentencia no los distingue. En los próximos meses comprobaremos el compromiso de los alcaldes con la voluntad de sus vecinos y si los Ayuntamientos demuestran con hechos que son la institución más cercana a ellos. Este es el presente del impuesto: llevar a la práctica lo decidido por el Tribunal Constitucional.

El futuro lo ha escrito con rapidez inusual el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, aprobando el Real Decreto-Ley nº 26/2021 por el que se reforma o, con más propiedad, se resucita por arte de birlibirloque, el impuesto de la plusvalía, queriendo hacer bueno el dicho “ a rey muerto, rey puesto”.

Muchos artículos de opinión han puesto de manifiesto que quedan asuntos no resueltos en un impuesto que seguirá controvertido. Oía hace unos días a Mariano Barbacid en el programa Órbita Laika que del cáncer se habla en singular, cuando en realidad, hay cien tipos de cáncer y cada uno necesita un tratamiento cada vez más individualizado. Lo mismo pasa con la plusvalía que se habla de ella en singular cuando son varias. El impuesto afecta a los inmuebles -es un impuesto real- en las compraventas con carácter oneroso e “intervivos” (a las donaciones, también) y a los inmuebles que se adjudican los herederos a título gratuito, o sea, “mortis causa” y a otros muchos derechos reales.

Al considerar el Tribunal Constitucional y Hacienda la plusvalía como un único impuesto, aunque se graven los inmuebles o terrenos por diversos títulos, ni uno, en su última sentencia, ni otra, en el Decreto-Ley, se refieren en ningún momento a la plusvalía “mortis causa”; el TC, porque no ha querido o no ha necesitado referirse a ella y Hacienda, porque su objetivo es facilitar a los Ayuntamientos financiación, como ha argumentado María Jesús Montero al defender en el Congreso la convalidación del Real Decreto-Ley. Ya desde la primera sentencia del TC los alcaldes de las grandes ciudades sobre todo, se sintieron acongojados, como ellos se expresan a menudo, y pidieron de inmediato al Gobierno compensaciones ante la disminución de ingresos que les supondría.

Al añadirse el impuesto de plusvalía “mortis causa” a la plusvalía “intervivos” ocasiona un incremento muy importante al conjunto de las plusvalías hasta situar este impuesto en el segundo puesto del podio, después del IBI, de los impuestos que los Ayuntamientos recaudan. Ambos impuestos reales gravan unos mismos bienes: los inmuebles o terrenos urbanos. ¿Doble imposición?

Las herencias, además de a la plusvalía, están sometidas a otro impuesto: el de sucesiones. La valoración de la vivienda habitual de un fallecido (como ejemplo más corriente) se suma a la masa hereditaria con los otros bienes (cuentas, depósitos, cuadros, joyas, etc.), cuyo impuesto lo liquidan las haciendas de las comunidades autónomas. Ambos tributos, uno para el ayuntamiento y otro, para la comunidad autónoma respectiva gravan la misma manifestación de capacidad económica, pero el impuesto de sucesiones tiene una tradición de siglos, aunque en algunas Comunidades se le bonifica hasta casi hacerle desaparecer, no así el impuesto de plusvalía.

El Colegio General de Economistas (CGE) en un informe “Por un sistema fiscal transparente", asegura que “este tributo potestativo para los Ayuntamientos [la mitad de los 8.124 no lo cobran] debería desaparecer”, ya que es un impuesto que grava el incremento del valor del suelo que ya tributa como ganancia patrimonial en el IRPF y con mayor perfección, procedería, si acaso, un recargo nada más”.

Según el Consejo General del Notariado se ha disparado el número de casos en los que el patrimonio se queda en manos del Estado al renunciar muchas familias a la herencia. Ha crecido, según el Consejo en un 110% entre 2007 y 2012, a un 20% interanual.

La nota, pues, más característica del impuesto de la plusvalía, sobre todo en lo que se refiere a la plusvalía “mortis causa”, es su carácter pluriimpositivo, aspecto que no se destaca al analizarla. Sí lo destacó la Comisión de expertos para la revisión de la financiación local creada por el Gobierno de Rajoy en el año 2017. Cuando examinó el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los terrenos de Naturaleza Urbana (IIVNU o Plusvalía), lo primero que observó, discutió y se planteó fue si se decidía por la recomendación de su supresión. “La Comisión, dice el informe final, tiene en cuenta que en el IIVNU se manifiesta claramente una pluriimposición especialmente en relación con los impuestos sobre las rentas que gravan las plusvalías, así como con aquellos que gravan las transmisiones inmobiliarias”.

Ante recursos de muy diverso tipo, el Tribunal Constitucional ha estudiado en muchas sentencias la doble imposición, a partir de la prohibición que el art. 6.2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas enuncia en los siguientes términos: “Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado”. “El citado art. 6.2 de la LOFCA solo prohíbe la duplicidad de tributación, por los mismos hechos imponibles entre tributos autonómicos y tributos estatales, pero no entre aquéllos y los tributos propios de las Haciendas Locales” ( STTC, 37/1987, FJ 14).

En el mismo fundamento jurídico, el Tribunal Constitucional distingue entre los conceptos de materia imponible y hecho imponible para amparar la duplicidad de tributación . Y, al contrario, señala la identificación de ambos conceptos como el error que lleva a una “interpretación extensiva del art. 6.2 de la LOFCA , notoriamente alejada del verdadero alcance de la prohibición que en dicha norma se contiene”.

“Por materia imponible u objeto del tributo debe entenderse toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de actividad económica que el legislador decida someter a imposición, realidad que pertenece al plano de lo fáctico”. En nuestro caso, son los inmuebles. “El hecho imponible, en cambio, es un concepto estrictamente jurídico que, en atención a determinadas circunstancias, la Ley fija en cada caso “para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria”.

“De ahí que en relación con una misma materia, el legislador pueda seleccionar distintas circunstancias que den lugar a otros tantos hechos imponibles determinantes a su vez de figuras tributarias diferentes”. ”Lo que el art. 6.2 prohíbe, en sus propios términos, es la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente”.

El Tribunal Constitucional, como buen atleta vallista, salva así todos los obstáculos que se puedan argüir para recurrir la doble imposición. Como la medicina y el derecho no son ciencias exactas, los doctores y la jurisprudencia tienen soluciones para las más variadas circunstancias y casos que en su respectivo ámbito se les presenten (la medicina, sobre la materia orgánica que es nuestro cuerpo y los jueces, sobre la inorgánica), siendo los resultados también diversos.

En este punto llegamos al meollo de la cuestión: la financiación de los ayuntamientos. Amparado el Ministerio de Hacienda en la doble imposición permitida del impuesto de plusvalía e incluso de su pluriimposición por parte del Tribunal Constitucional, el objetivo del Ministerio de Hacienda, forzado por los Alcaldes, consolida en el Real Decreto-Ley 26/2021 dicho impuesto como segundo impuesto, después del IBI, para la financiación de los Ayuntamientos. Ni el método objetivo=valor catastral del suelo X coeficiente de generación X tipo impositivo ni el método real= (precio de escrituración de venta – precio de escrituración de compra ) X % valor de suelo X tipo impositivo, resultará una cuota cero o negativa. El Real Decreto Ley seguirá dando pie a continuas reclamaciones.

Los alcaldes de las grandes ciudades son rápidos al pedir y poco diligentes para imaginar otras soluciones para cumplir y extender los servicios que la ley atribuye a las Corporaciones locales y que los vecinos demandan a los municipios. Y la financiación local no está acabada, porque la realidad que se percibe hoy es distinta a la de años atrás y avanza con otras exigencias; sin embargo, los Ayuntamientos la fían, en buena medida desde hace muchos años, a los impuestos ya casi clásicos, el IBI y las plusvalías. Se han hecho tan imprescindibles, al decir de esos Alcaldes, que alimentan los presupuestos de los municipios españoles en un porcentaje muy superior a los ayuntamientos europeos ( 52,9% frente a 38,1%). Pero digámoslo sin ambages: la plusvalía en el caso de las herencias es un impuesto potestativo, voluntario, para los Ayuntamientos, por lo que el 50% no lo liquida.

La Comisión de expertos hizo en su informe una propuesta novedosa para los municipios españoles: un tributo al turismo. “Se propone, dice el informe, la creación de un nuevo tributo ligado a las estancias turísticas”. La Comisión lo justifica porque las estancias turísticas en establecimientos hoteleros son un signo inequívoco de capacidad económica, porque es razonable que los turistas y viajeros contribuyan a la financiación de los servicios públicos de los que disfrutan( seguridad ciudadana, limpieza viaria, transporte público, etc.). Un tributo personal a los turistas y viajeros, que los alcaldes se han negado sistemáticamente a imponer en sus ciudades y que en años pasado hubiera reportado muchos recursos a los municipios. Llegarán pronto los días en que el turismo mundial vuelva a alcanzar cifras milmillonarias, los viajeros vuelvan a recorrer el mundo después de la pandemia, de los que 82 millones visitaron España en 2019 y otros tantos por el interior. Un tributo que pagarán satisfechos, porque la curiosité, que fue la que movió a Cousteau a investigar los mares, es la misma que hace moverse hoy a los viajeros, y su aportación a las arcas municipales es necesaria para reparar el medio ambiente que puedan lesionar.

El IBI es el gran caballo de batalla de los impuestos municipales. Y solo tiene una solución justa: universalizarlo. Hacer obligatorio su pago para todos los inmuebles y edificios en pie. También para las catedrales y edificios ministeriales y gubernamentales. Y para la vivienda del monarca. Se cumpliría con el principio constitucional de igualdad ante la ley. Y decaerían los motivos de exención, no ciertos al cien por cien,que se aplican a muchos edificios e inmuebles, propiedad de las instituciones exentas . Se trata de un pacto estatal para ayudar y colaborar solidariamente a la financiación de los Ayuntamientos, la institución en la que todos nos sentimos incardinados. ¿ O se deja su obligatoriedad universal “ad kalendas graecas”?

Las corporaciones locales tienen otros medio de financiación para el desempeño de sus funciones, que los alcaldes propongan y exijan más participación en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas como señala el art. 142 de la Constitución, aliviando así las cargas a los ciudadanos más desprotegidos.

Felipe Domingo Casas es socio de infoLibre